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Sektorale Wirkungen der Energiesteuerreform 1999

01.09.1999 - (idw) Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung e.V.

Mit dem Gesetz zum Einstieg in eine ökologische Steuerreform vom März dieses Jahres sollen der Energieverbrauch zusätzlich belastet und über die Senkung der Lohnnebenkosten der Faktor Arbeit entlastet werden. Gemessen an der grundsätzlichen Idee einer ökologischen Steuerreform stellt diese Reform mit ihrer Einschränkung allein auf Energie ein vergleichsweise enges Konzept dar. Darüber hinaus wird nicht der Energieeinsatz insgesamt, sondern nur der endgültige Verbrauch von Energie mit einer zusätzlichen Steuer belastet. Insbesondere der Energieeinsatz zur Strom- und/oder Wärmeerzeugung bleibt steuerfrei, auch wenn diese Umwandlung mit zum Teil erheblichen Belastungen der Umwelt und einem beträchtlichen Verbrauch von Energieressourcen verbunden ist.
Trotz dieser generellen Einschränkungen zeigen Berechnungen des RWI, daß aufgrund der Unterschiede in den sektoralen Energie- und Arbeitseinsätzen die zusätzlichen Be- und Entlastungen deutliche Spreizungen der Produktionskosten hervorrufen. Per Saldo überdurchschnittliche Belastungen haben mit 43 Mill. DM die energieintensiven Grundstoffproduktionen zu erwarten, auch wenn durch die Festlegung von Belastungsgrenzen und durch Steuerbefreiungen die Zusatzkosten in Grenzen gehalten werden können. Das Verarbeitende Gewerbe wird insgesamt per Saldo um 540 Mill. DM entlastet. Die absolut höchsten Zusatzkosten treten im Bereich Handel und Verkehr auf (710 Mill. DM), da in diesen Sektoren der Kraftstoffverbrauch dominiert, für den das Gesetz keine Steuerbefreiungen, -ermäßigungen oder Belastungsgrenzen vorsieht.
Hinter den sektoralen Be- und Entlastungen verbergen sich allerdings beträchtliche Unterschiede innerhalb der einzelnen Branchen. Dies gilt insbesondere für solche Sektoren, die durch Aggregation energieintensiver Grundstoffproduktionen und arbeitsintensiver Weiterverarbeitungsprozesse gebildet wurden. Besonders deutlich wird diese Problematik am Beispiel der Chemischen Industrie: Während chemische Grundstoffe trotz der Belastungsgrenzen per Saldo mit 15,8 Mill. DM zusätzlich belastet werden, sind im Bereich der Zwischen- und Endprodukte mit Ausnahme der Chemiefasern ausschließlich Entlastungen zu erwarten. Sogar innerhalb der chemischen Grundstoffproduktion sind Be- mit Entlastungen vermischt.
Die Wirkungen des Gesetzes beschränken sich allerdings nicht auf die unmittelbaren Be- und Entlastungen, sondern können in Abhängigkeit von den jeweiligen Marktverhältnissen zu mehr oder weniger ausgeprägten mittelbaren Reaktionen führen, die sich aus der Überwälzung der Be- und Entlastungen auf nachgelagerte Produktionsbereiche ergeben. Diese indirekten Kosten- und Preiseffekte verstärken zumindest im Verarbeitenden Gewerbe die Spreizung der sektoralen Produktionskosten und verringern die Entlastung auf 387 Mill. DM.
Die privaten Haushalte sind bei Vernachlässigung der indirekten Wirkungen Nettozahler der Reform: ihre Belastung mit Energiesteuer übertrifft die Entlastungen der Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung um 1 175 Mill. DM bzw. knapp 18 vH. Diese (direkten) Zusatzbelastungen gehen allerdings auf weniger als die Hälfte zurück, wenn man berücksichtigt, daß ein erheblicher Teil der Kostenentlastungen im Unternehmenssektor in Form von Preissenkungen - im Fall der privaten Haushalte bei nichtenergetischen Konsumgütern - weitergegeben werden dürfte. Insofern dürfte die Gesamtbelastung der privaten Haushalte (485 Mill. DM) auch unter Verteilungs-aspekten keine unzumutbare Höhe erreichen.
Durch das Gesetz zum Einstieg in eine ökologische Steuerreform sind die Grundlagen für eine stärkere, durch staatliche Vorgaben induzierte Spreizung der sektoralen Produktionskosten gelegt worden. Insofern bestätigen die Ergebnisse der RWI-Studie die bekannten Wirkungen einer derartigen Reform, über eine Verringerung des Energieverbrauchs hinaus den sektoralen Strukturwandel zu beschleunigen, in dessen Folge umweltintensive Produktionssegmente zugunsten arbeitsintensiver zurückgedrängt werden sollen. Daß dieser nicht unproblematische Strukturwandel mit dem Gesetz weitgehend vermieden werden kann, ist weniger auf das Konzept selbst als vielmehr auf die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes (Belastungsobergrenzen, Steuerbefreiungen und reduzierte Steuersätze) zurückzuführen. Mit der beabsichtigten Dynamisierung der Steuersätze dürften diese Probleme deutlicher hervortreten. Dies gilt auch für die unterschiedliche Belastung von Kleinbetrieben einerseits, von Mittel- und Großbetrieben andererseits. Die damit verbundene relative Begünstigung von Großverbrauchern ist ökonomisch nicht zu begründen; sie wäre ökologisch sinnvoll, wenn dadurch höhere Emissionsminderungen erzielt werden könnten. Für diese Vermutung liegen bislang allerdings keine empirisch überzeugenden Analysen vor.
(aus: RWI-Papiere, Nr. 58.)

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